L'efficacia professionale in Italia dei titoli di studio europei

Resumen

En un mundo completamente globalizado, como el actual, cada vez son más las personas que optan por ejercer su profesión en otro Estado. La crisis económica sin precedentes que tanto la pandemia como la guerra de Ucrania está provocando n obliga a las personas a emigrar y a buscar trabajo en otros mercados laborales. La movilidad de los profesionales en la Unión Europea (en adelante UE), aunque se ha visto reducida en los últimos tiempos como consecuencia del Covid-10, se ve favorecida e impulsada por las libertades de circulación de personas (art. 45 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, en adelante TFUE), de servicios (art. 56 a 62 TFUE), de trabajadores (arts. 20, 26 y 45 a 48 TFUE) y de establecimiento (art. 49-55 TFUE). Desde la consagración de tales libertades de circulación, a los nacionales de la Unión Europea, del Espacio Económico Europeo (en adelante EEE) y Suiza, así como a sus familiares, aunque sean nacionales de Estados no miembros, se les reconoce el principio de igualdad de trato, a tenor de lo establecido en el art. 2 de la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros (en adelante Directiva 2004/38). Lo que implica que tales ciudadanos pueden ejercer su profesión en cualquier Estado miembro. Por su parte, no hay que olvidar que la libertad de establecimiento, la libre prestación de servicios y la libre circulación de trabajadores reposan en el principio de no discriminación. El Tratado prohíbe toda discriminación por razón de nacionalidad (art. 21). No obstante, a pesar de que se hayan suprimidos las discriminaciones directas, uno de los mayores obstáculos a los que deben enfrentarse aquellas personas que deseen trabajar, prestar un servicio o establecerse en otro Estado miembro de la UE, es el que su cualificación y experiencia profesional adquirida en un Estado miembro no sea reconocida en aquel donde pretenda ejercer su profesión. El ejercicio de ciertas profesiones en la UE cuenta con un alto nivel de regulación. En cada Estado miembro existen junto a las profesiones no reguladas las que sí lo están, es decir, profesiones cuyo acceso y ejercicio está reservado, por disposiciones normativas, a aquellas personas que poseen ciertas cualificaciones profesionales. En principio, corresponde a cada Estado miembro decidir si resulta preciso (o no) estar en posesión de determinadas cualificaciones para acceder a ciertas profesiones. No obstante, estas regulaciones establecidas por los Estados miembros con fines claramente proteccionistas de su mercado nacional pueden constituir barreras a la libre circulación de los profesionales, impidiendo la consecución del mercado interior. De hecho, las normas relativas al acceso y ejercicio de las profesiones y, en particular, la exigencia de una formación nacional constituye uno de los mayores obstáculos o límites a las libertades de circulación, como así ha sido reconocido Tribunal de Justicia de la Unión Europea (en adelante TJUE). Esto implica que los Estados miembros no son entera y completamente libres para establecer bajo qué condiciones o requisitos se puede ejercer una profesión en su país. Así, se ha pronunciado el TJUE en reiteradas decisiones. Se permiten restricciones no discriminatorias y proporcionales a la libre circulación cuando existen razones imperativas de interés general. Del mismo modo, los Estados miembros no pueden, al aplicar sus disposiciones nacionales, dejar de tomar en consideración los conocimientos y aptitudes ya adquiridos por el interesado en otro Estado miembro. La jurisprudencia ha aplicado en este sector el principio del reconocimiento mutuo asentado desde el asunto Cassis de Dijon. Por consiguiente, están obligados a tener en cuenta la equivalencia de los diplomas y, llegado el caso, a efectuar una comparación entre los conocimientos y aptitudes exigidos por sus disposiciones nacionales y los del interesado. Con el fin de eliminar estas barreras, el legislador europeo ha dedicado, desde sus inicios, múltiples esfuerzos para suprimir las trabas jurídicas y administrativas que existen en este ámbito, favorecer y promover la movilidad geográfica de los profesionales en el espacio europeo y garantizar el ejercicio de las libertades de circulación. El reconocimiento de las cualificaciones obtenidas en otro Estado miembro se ha convertido, pues, en un elemento fundamental para la consecución del mercado interior, tal y como se destacó en la estrategia Europa 2020. La movilidad profesional es un elemento clave de la competitividad de Europa. Con el fin de eliminar estas barreras, el legislador europeo se ha ocupado a través del derecho secundario de fomentar el reconocimiento automático de cualificaciones y simplificar los procedimientos administrativos para obtener dicho reconocimiento, a efectos flexibilizar los mercados de trabajo en la UE y liberalizar aún más los servicios. A tales efectos, tras la aprobación del Tratado de la Comunidad Económica Europea, se estableció un período transitorio de doce años que concluía el 1 de enero de 1970, dividido en tres etapas de cuatros años, en los que los Estados se comprometía a no establecer más restricciones, aprobándose una serie de Directivas a fin de facilitar tal transición. En ellas, no se establecía un mecanismo de reconocimiento de títulos, sino que se basaban en la acreditación de un período de experiencia profesional previa. Transcurrido dicho período, y a la vista de la jurisprudencia del TJUE, se comenzaron a promulgar desde 1975 distintas Directivas conocidas como sectoriales por esta referidas a ciertas profesiones en concreto (médico, farmacéutico, odontólogos, veterinarios, etc.). En estas el legislador se ocupó de armonizar los requisitos de formación exigidos en cada profesión, estableciendo un procedimiento de reconocimiento automático de títulos entre los distintos Estados, estableciendo listados de los susceptibles de reconocimiento, y facilitando la libre circulación de profesiones en los indicados sectores. No obstante, el sistema de reconocimiento automático de títulos no era posible en todas las profesiones, en la medida en que la formación adquirida en el Estado de origen era muy diferente de la exigida en el Estado de acogida. Por ello, el legislador fue avanzando en el enfoque del mutuo reconocimiento a través de un sistema general de reconocimiento de títulos de formaciones profesionales entre Estados miembros. La jurisprudencia del TJUE jugó un papel relevante en la adopción de este sistema, que fue establecido a través de una serie de Directivas, no conectadas entre sí, que se basada en un doble sistema, a saber: en un sistema general de reconocimiento en el que las Directivas no reconocían un sistema de equivalencia automática entre títulos, sino que las personas interesadas debían presentar una solicitud ante la autoridad nacional correspondiente (Directiva 89/48/CEE y 92/51/CEE). Y en sistema sectorial que estaba regulado en una serie de Directivas sectoriales. Con el fin de modernizar, mejorar y simplificar este sistema de reconocimiento de cualificaciones profesionales, regulado por quince Directivas, se adoptó la Directiva del Parlamento y del Consejo de 7 de septiembre de 2005 relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales (en adelante Directiva 2005/36/CE). Esta Directiva, nexo de unión y de coordinación de las Directivas anteriores, mantuvo el mecanismo de reconocimiento establecidas por las mismas. A tales efectos, reconoce tres tipos de reconocimiento, a saber: un régimen general de reconocimiento de cualificaciones profesionales basado en el principio del reconocimiento mutuo; un régimen de reconocimiento automático de cualificaciones acreditadas por la experiencia profesional; y un régimen de reconocimiento automático de cualificaciones para profesiones específicas basado en la coordinación de las condiciones mínimas de formación en determinadas profesiones. Pese a que la adopción de este marco jurídico único y coherente en el reconocimiento de las cualificaciones profesiones constituyó un paso decisivo en la realización del mercado interior, en la revisión quinquenal de la Directiva 2005/36, se constató que tan solo uno 2,4% de la población de la UE vivía y trabajaba en un Estado miembro diferente al de su nacionalidad. Por ello, se iniciaron los trabajos de revisión que concluyeron con la adopción de la Directiva 2013/55/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre (en adelante Directiva 2013/55). Una de las novedades más destacadas de esta última Directiva es la introducción de una vía específica ágil y efectiva de reconocimiento de títulos europeos a través de la creación de la Tarjeta Profesional Europea (en adelante TPE), cuya reglamentación se encuentra tanto en el Reglamento de Ejecución (UE) núm. 2015/983, de la Comisión, de 24 de junio de 2015, sobre el procedimiento de expedición de la tarjeta profesional europea y la aplicación del mecanismo de alerta a con arreglo a lo dispuesto en la Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo (en adelante Reglamento de la TPE), así como en los diferentes ordenamientos jurídicos de los Estados miembros. A resultas de la evaluación de la Directiva 2005/36 de reconocimiento de cualificaciones profesionales, la Comisión Europea determinó también la obligatoriedad de los Estados de desarrollar ejercicios de evaluación de la proporcionalidad de la regulación nacional de sus profesiones. A tales efectos, y tras un proceso legislativo de codecisión, no exento de debate, se adoptó la Directiva (UE) 2018/958 del Parlamento Europeo y del Consejo de 28 de junio de 2018 relativa al test de proporcionalidad antes de adoptar nuevas regulaciones de profesiones. El objeto de esta Directiva es la creación de un marco jurídico para la realización de evaluaciones de proporcionalidad antes de introducir nuevas disposiciones legislativas, reglamentarias o administrativas que restrinjan el acceso a una profesión regulada o su ejercicio o de modificar las ya existentes. Con esta Directiva el legislador europeo pretende armonizar la forma en que se lleva a cabo el test de proporcionalidad de tal normativa. De hecho, en el considerando tercero de la misma se enuncian los elementos que integran el test de proporcionalidad. Estos se concretan en: no discriminación, necesidad, sustitución y proporcionalidad. No hay que olvidar que el test de proporcional es un test formulado por la jurisprudencia del TJUE sobre la libre circulación de mercancías, extendido más adelante al resto de las libertades fundamentales incluida la libre prestación de servicios. Precisamente, en el ámbito de los servicios profesionales, incluidas las profesiones reguladas, cabe también referirse a la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior. El objetivo de la misma era eliminar todo obstáculo injustificado o desproporcionado al acceso o ejercicio de actividades de servicios en el mercado de servicios. A tales efectos, simplifica los procedimientos administrativos para los prestatarios de servicios, refuerza de los derechos de los consumidores y empresas destinatarios de los servicios, y fomenta la cooperación entre los Estados miembros. Dicha normativa europea ha sido fielmente incorporada en todos los ordenamientos jurídicos estatales, lo que incluye al ordenamiento jurídico italiano, donde podemos encontrar una serie de disposiciones que regulan cómo se reconoce un título de estudios obtenido en otro Estado miembro para habilitar a su titular al ejercicio de una profesión regulada en dicho país. En Italia hay 2,4 millones de extranjeros en el mercado laboral en Italia. A pesar de la crisis, el empleo extranjero se mantiene y crece ligeramente. Observando los países de origen, descubrimos que el 50% procede de otro Estados de la Unión Europea (30%), frente al 20% que proceden de países no miembros. Uno de los obstáculos para el empleo, prestación de servicios o de establecimiento de ciudadanos extranjeros es la dificultad de hacer valer las calificaciones profesionales adquiridas en el extranjero en Italia, en la medida en que los trámites a seguir a menudo no son claros y son demasiados complejos. El objetivo general de esta tesis es el análisis del régimen jurídico al que está sujeto en Italia el reconocimiento de los títulos de estudios obtenidos en otros Estados miembros de la UE para poder ejercitar en Italia, sea por cuenta propia o ajena, una actividad profesional regulada, es decir, aquella para la que se requiere estar en posesión de un determinado título de estudios. Se excluye de este análisis la normativa que regula el reconocimiento de títulos que habilitan al ejercicio de la abogacía, en la medida en que cuenta con un régimen jurídico específico y propio, y su análisis desbordaría el objeto de estudio. Al mismo tiempo, y en línea con el objetivo general, se han planteado otros objetivos secundarios. En particular, la necesidad de definir qué se entiende por título de estudios, saber cuándo este es extranjero y, en particular, cuándo es europeo, así como también concretar los diferentes efectos que se derivan de un título de estudios en Italia. Una cuestión que resulta fundamental, puesto que, como tendremos ocasión de analizar, la vía de atribución de eficacia de un título de estudios extranjero depende fundamentalmente del efecto que se pretenda del mismo. Además, nos hemos ocupado de identificar qué factores inciden en la determinación tanto del régimen legal como el procedimiento a seguir para obtener el reconocimiento de un título de estudios en Italia. Por último, hemos tratado de identificar los obstáculos, de facto y de iure, que existen en este ámbito, para, en última instancia, hacer las propuestas de lege ferenda que se estimen oportunas. En línea con los objetivos planteados, se han formulardo una serie de hipótesis que serán comprobadas en el desarrollo del presente estudio, como es la la existencia de una diversidad de requisitos, procedimientos y autoridades para que un título de estudios extranjero pueda desplagar eficacia en Italia a efectos de ejercer una profesión en dicho país. Lo que complica, sobremanera, dicha tarea, en la medida en que los requisitos formales y procedimentales que deberán de cumplirse, así como el tipo de reconocimiento que se podrá obtener varían de un supuesto a otro. Esto significa que la persona que ha obtenido su cualificación profesional en otro Estado miembro, antes de tomar la decisión de trabajar en Italia, debe saber que tener dicha cualificación no necesariamente le va a permitir el ejercicio de dicha profesión en Italia. Para ello, deberá contar la información necesaria para encontrar una rápida respuesta a los distintos problemas que en la práctica se puedan plantear y en donde la cooperación administrativa entre las Administraciones nacionales de los Estados miembros es fundamental para lograr la efectividad de las libertades europeas. Para llevar a cabo este análisis, se ha optado por el desarrollo de una revisión bibliográfica, que hemos tenido la oportunidad de constatar que es escasa, documental, normativa y jurisprudencial. La consulta de estos materiales nos ha permitido identificar los obstáculos que existen, así como también las posibles soluciones para facilitar la eficacia profesional de los titulos de estudios europeos en Italia. A tales efectos, el presente estudio se ha dividido en tres capítulos. En el primero de ellos se concreta cuándo título de estudios es extranjero en Italia, así como los diferentes efectos que se pueden obtener del mismo en dicho país. Se analiza también los pilares en los que radica dicho reconocimiento en la UE y, por tanto, en Italia,que se fundamenta, principalmente, en las libertades de circulación, así como también en el principio de reconocimiento mutuo. Un principio que ha sido enunciado y desarrollado primero por la jurisprudencia del TJUE y después por el Derecho derivado. Este análisis nos premitirá entender con posterioridad el régimen de reconocimiento mutuo de cualificaciones profesionales diseñado por el legislador europeo. Con todo, no hay que olvidar que el sistema de reconocimiento mutuo de cualificaciones profesionales de la UE se realiza a través de procedimientos nacionales propiciados por la normativa europea, donde toda discriminación por razón de la nacionalidad está prohibida. En el segundo capítulo analizaremos la evolución sufrida en el normativa europea a efectos de facilitar la movilidad profesional entre los Estados miembos y eliminar las barreras nacionales existentes a la libre circulación de profesionales. Nos centraremos en el análisis de la Directiva 2005/36 al constituir una norma básica y fundamental en la construcción del Mercado interior de servicios profesionales y, en concreto, en el ámbito de aplicación de la misma, la disciplina de los distintos regímenes de reconocimiento que regula, los aspectos procesales de la solicitud, así como los efectos de su obtención. En este mismo capítulo abordaremos las novedades introducidas en la materia por la Directiva 2013/55. En particular, analizaremos la utilidad de la Tarjeta Profesional Europea, así como también la posibilidad de obtener el acceso parcial. Con todo, no hay que olvidar que los Estados miembros mantienen en la regulación de las profesiones cierto margen de discrecionalidad, dentro de las exigencias del Derecho europeo, según ha estipulado el TJUE. Una cuestión para nada baladí, máxime teniendo en cuenta que la regulación de profesiones similares varía sustancialmente de un Estado miembro a otro. De ahí, el papel tan fundamental que la Directiva 2018/958 está llamada a desempeñar en el futuro, puesto que puede constituir el germen hacia una armonización de las profesiones reguladas en la UE. El último y tercer capítulo, esta dedicado al examen de la legislación italiana sobre el reconocimiento de cualificaciones profesionales obtenidas en otros países de la UE. En él se examinarán los distintos Decretos Legislativos que han sido dictados por el legislador italiano para incorporar al ordenamiento jurídico italiano lo dispuesto en los diferentes actos normativos europeos que regulan el reconocimiento de títulos. Este análisis nos permitirá saber cómo se puede obtener el reconocimiento a efectos profesionales de un título de estudios obtenido en otro Estado miembro. Es decir, qué requisitos y procedimientos existen al respecto, así como los obstáculos existen para ello.