Las políticas de inmigración en Españaactores y proceso en la arena migratoria

Resumen

Esta tesis doctoral se centra en las características del proceso de la política pública de inmigración de 1985-2007, así como los elementos y cambio de la misma; su objetivo general es analizar cómo se ha configurado la política, los actores y las características del proceso, el momento de entrada en la agenda gubernamental y el análisis de la decisión. Los objetivos específicos de este trabajo son dos: por un lado, el análisis de la definición y la confirmación del grado de consolidación de la política de inmigración, qué aspectos regula, y los elementos sustantivos y operativos de continuidad y cambio de la política. Por otro lado, partiendo de la asunción de que la integración se juega en la arena política local, y de la descentralización del Estado español, las arenas autonómicas y locales abren nuevos espacios de decisión en materia migratoria, y se analizan la entrada en la agenda y los factores que generan el surgimiento de una política autonómica y local de inmigración. Como se verá, la escena local se descubre como el espacio más independiente en sus relaciones con el resto de niveles de gobierno; sin embargo, la influencia de los gobiernos de las Autonomías se ha sentido en el momento de entrada de la inmigración en la agenda local y en la mayor parte de los casos en los rasgos que definen el tipo de intervención pública. En el primer bloque (capítulos primero y segundo) se hace, en primer lugar, una revisión teórica de la aproximación de la Ciencia Política al campo de las políticas de inmigración. Analizo también el modo en que el Estado-nación habilita la inclusión de las comunidades étnicas inmigrantes, desembocando en un examen teórico de los componentes y definición de grupo y movilización étnica, y del concepto de incorporación política de la comunidad inmigrante al espacio público. En segundo lugar, se exponen las políticas de inmigración de las democracias liberales y los elementos que conforman y definen una política de inmigración integral y completa. En el capítulo segundo, se enmarca España dentro del sistema migratorio europeo, y se señala la especificidad de su tardía transición a país receptor de inmigración, así como las nacionalidades mayoritarias y el efecto que las distintas adhesiones comunitarias y los elementos de control interno de la inmigración han tenido sobre los flujos migratorios. El capítulo tercero aborda concretamente el análisis de la respuesta dada al fenómeno migratorio, qué dimensión de la política de inmigración (acceso/control, prevención o integración) se ha fomentado y porqué, en qué momentos se está ante la política de extranjería y en cuáles ante la de inmigración, y por último, en qué medida la realidad migratoria ha sido objeto de una política integral o se ha recurrido a medidas de gestión revestidas con cierta improvisación ante la realidad migratoria. El análisis de la política desde 1985 hasta 2007 ¿momento en que se publica el último plan nacional de integración de la inmigración vigente en la actualidad- muestra por fases los puntos de cambio, la tipología y las razones del mismo. Señala también en cada una de ellas el nivel de permeabilidad del proceso, los actores principales y los escenarios de interacción. El capítulo cuarto comprueba hasta qué punto la política de inmigración y su proceso de consolidación ha definido las dinámicas migratorias, y ha conllevado en momentos políticos determinados una inesperada selección y diversificación de las nacionalidades que se reciben. Para ello se analizan tres instrumentos de control ¿interno- y gestión de los flujos: los procesos extraordinarios de regularización, la política de cuotas o contingente, y los acuerdos con los países emisores. El capítulo quinto es objeto de un tercer bloque independiente, que aporta unicidad a la exposición de los estudios de caso autonómicos y locales. Los estudios de caso elegidos partieron del escenario local, como el nivel más independiente que en materia de inmigración abría nuevas arenas de poder. No obstante, las características del proceso político español convierten al nivel autonómico en un espacio de influencia directa en la iniciativa local. La elección de los estudios de caso expuestos se hizo en 2004 ¿y el registro de esta tesis doctoral en marzo de 2005- siguiendo tres criterios: (1) municipios situados en distintas Comunidades Autónomas ¿las elegidas fueron Andalucía, Cataluña, Murcia y Valencia- que desde los años noventa concentran, junto con Madrid, la inmigración en España, (2) municipios de más de 50.000 habitantes y una tasa de extranjería por encima del 2% en el Padrón Municipal de 2003, y (3) municipios donde la corporación local estuviera gobernada por partidos políticos distintos, de modo que se pudiera estudiar la potencial influencia del color político en el desarrollo de políticas locales de inmigración. Los estudios de caso elegidos fueron Algeciras en Andalucía, Murcia en la Región de Murcia, Alicante en la Comunidad Valenciana y Mataró en Cataluña. En este tercer bloque, se aborda hasta qué punto la distribución competencial y el momento en que la inmigración entra en las agendas autonómicas y locales es un factor determinante de las diferencias en las políticas resultantes autonómicas y locales. Se exponen en primer lugar la distribución competencial de la inmigración entre los niveles autonómico y local, para después analizar sus políticas en función de las variables dimensión sustantiva (modelo público vs. privado, y modelo homogéneo vs. diferencial) y dimensión operativa (modelo público vs. privado, y modelo simple vs. complejo). Los componentes que se analizan son, por un lado, si las opciones sustantivas ¿ámbitos- de intervención de los gobiernos autonómicos han tendido a fortalecer el papel del estado (modelo público) o el mercado (modelo privado). Por otro lado, expongo si las Comunidades Autónomas han desarrollado sus políticas en la línea propuesta por el Gobierno Central (modelo homogéneo) o si han optado por emprender líneas de acción distintas (modelo diferencial). El análisis de la dimensión operativa se realiza a partir de dos componentes: los instrumentos de gestión y las redes de actores. Los instrumentos de gestión (régimen organizativo, relaciones laborales, contratación, etc.) pueden ser característicos del sector público (modelo público) o del sector privado (modelo privado). La variable redes de actores hace referencia a si los actores participantes en la política proceden en su mayoría de un mismo sector ¿público o privado- (modelo simple) o incluye actores de ambos sectores (modelo complejo). Finalmente, el movimiento asociativo vinculado a la inmigración se revela como un determinante fundamental en la arena política local ¿y en el desarrollo de la intervención pública sobre la población extranjera-, siendo al mismo tiempo actores y público interesado en el proceso. A partir del concepto de incorporación política, estudio la inclusión de las comunidades inmigrantes en el municipio a través del movimiento asociativo representativo a partir de dos grupos de variables: los factores institucionales (plataformas de representación habilitadas en los distintos niveles de gobierno de las asociaciones inmigrantes) y la política de inmigración no-gubernamental (servicios provistos por las ONG para los inmigrantes y la participación inmigrante en las ONG de modo paralelo a la estructura institucionalizada).