La incidencia de las políticas públicas en las transformaciones territorialesEl plan especial de protección del medio físico y catálogo de la provincia de Granada

Resumen

LA INCIDENCIA DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN LAS TRANSFORMACIONES TERRITORIALES: EL PLAN ESPECIAL DE PROTECCIÓN DEL MEDIO FÍSICO Y CATÁLOGO DE LA PROVINCIA DE GRANADA. Juan Garrido Clavero 0.- Introducción Los Planes Especiales de Protección del Medio Físico y Catálogo de Espacios y Bienes Protegidos (en adelante PEPMFC) formulados para cada una de las ocho provincias andaluzas, están entre los planes territoriales más antiguos de los actualmente vigentes en el contexto autonómico. Treinta años hace ya desde su aprobación entre 1986-1987, si bien habían sido formulados cinco años antes, siendo así una de las primeras políticas públicas adoptadas por la recién constituida Junta de Andalucía, que en su afán de alumbrar iniciativas dirigidas a superar la atonía económica y el letargo social en los que se encontraba sumida la región, apostó por una utilización y gestión planificadas de los recursos del medio físico. Estos planes tuvieron por cometido resolver “la existencia de prácticas de aprovechamientos de recursos, que tienden a agotarlos indebidamente; la localización de determinadas actividades, que tienden a producir impactos negativos sobre el medio rural y natural; y la expansión de procesos urbanos con efectos poco deseables sobre el hábitat” (Orden de 17 de noviembre de 1982, del Consejero de Política Territorial e Infraestructura, por la que se encomienda a la Dirección General de Urbanismo la redacción de los Planes Especiales de Protección del Medio Físico de las provincias andaluzas). Para ello planteó “diseñar una normativa de planeamiento de ámbito provincial que constituya el marco legal operativo a partir del cual regular los aprovechamientos sociales del territorio desde la perspectiva de la necesaria protección y conservación de sus características; y elaborar y compatibilizar las directrices de utilización y gestión de los recursos naturales de la provincia a fin de mejorar sus posibilidades de aprovechamiento a corto, medio y largo plazo” (Dirección General de Urbanismo, Programa de Planes Especiales de Protección del Medio Físico de ámbito provincial, 1984). En los años transcurridos, y pese a la relevancia que adquirieron estos planes desde un primer momento, no parece que se haya afrontado un seguimiento y evaluación exhaustivo de los mismos (a excepción de la revisión planteada en 1993, que quedó en fase de avance, y el estudio de seguimiento que encargó la Dirección General de Urbanismo en ese mismo año para la provincia de Córdoba, inédito). Es por ello que puede considerarse de interés abordar su seguimiento y evaluación, ahora que se cumple el trigésimo aniversario de su aprobación y que es práctica ya consolidada el aplicar esta sistemática a los planes territoriales andaluces. Para encarar este seguimiento y evaluación se ha acotado el trabajo al Plan Especial de Protección del Medio Físico y Catálogo de Espacios y Bienes Protegidos de la provincia de Granada. Se ha escogido este Plan porque permite la retrospectiva de las transformaciones sobre el medio físico, por cuanto que se retrotrae a treinta años atrás (1987-2017); porque acepta el análisis de la evolución de los usos del suelo, supuesto que en su cometido de regular los aprovechamientos sociales del territorio considera a los usos del suelo y las actividades implantados en él; porque puede someterse al análisis de los actos públicos, ya que ha servido para autorizar y sancionar determinadas actividades en el medio físico; y porque aunque por lo general comparte influencia con otras planificaciones, hubo un momento en el que no fue así, ya que llegó a ser prácticamente la única planificación territorial vigente al ser de las primeras en imponerse (por ejemplo, en muchos de los Espacios Naturales Protegidos de Andalucía desde la aprobación del PEPMFC en 1987 hasta el inventariado de éstos en 1989); e incluso hoy en día es una de las pocas planificaciones territoriales que rigen sobre espacios muy concretos: piénsese en espacios catalogados por el PEPMFC que no tienen otra figura o instrumento de protección y algunos de los municipios que los ocupan ni siquiera tienen planeamiento general urbanístico. Y se ha escogido esta provincia, en primer lugar, por el amplio conocimiento que el doctorando tiene de la misma y de su PEPMFC; en segundo término, porque podía contar con informantes de primera mano (desde redactores, a gestores públicos y consultores privados); en tercer lugar, porque esta provincia podía ejemplificar prácticamente todas las casuísticas a las que se enfrentó el PEPMFC, al contener ecosistemas señeros, destacadas formaciones geomorfológicas, reductos agrosistémicos de gran interés ambiental, cultural y paisajístico, altas cumbres y litoral; y finalmente, porque se encuentra bien documentada y profusamente estudiada. Con el estudio de este PEPMFC se espera intentar revelar: su grado de cumplimiento, así como su validez para ordenar la distribución de los usos y actividades en suelo no urbanizable y favorecer la protección de los espacios y bienes propios del medio físico; para, a partir de ahí, poder extrapolar los resultados, o al menos parte de ellos, al conjunto de los PEFMFC provinciales y, en última instancia, a la incidencia de las políticas públicas, en concreto de la planificación territorial, en las transformaciones territoriales. Este recorrido propuesto requiere, pues, de un doble proceso analítico: De un lado, el análisis de políticas públicas, en concreto el seguimiento y evaluación de un plan territorial. De otro lado, la síntesis territorial, en la medida que el estudio de un determinado medio físico siempre puede atenerse a su análisis integral, dinámico y recopilatorio: integral, en cuanto que intentará afrontar todos los aspectos con incidencia en el medio físico y la variabilidad de sus sistemas en relación a los efectos del Plan; dinámico, en tanto que expresará la evolución de los principales componentes del medio físico; y recopilatorio, pues la conclusión de sus especificaciones facilitará su interpretación en línea con los objetivos del estudio marcados. Ambos procesos (el análisis de políticas públicas y la síntesis territorial) han sido muy utilizados y están bastante consolidados en sus respectivas especialidades, pero donde quizás este estudio presente una cierta originalidad sea en el hecho de combinar ambos enfoques, ya que no son tantas las veces que el análisis de políticas públicas se ha ocupado de planes territoriales, y menos las que se ha acometido el estudio de planes territoriales desde el análisis de las políticas públicas. A ello seguro que ha coadyuvado en algo la formación del doctorando, a camino entre la Geografía, las Ciencias Políticas y de la Administración y la Antropología; así como su orientación profesional, entre la visión pública y privada como técnico de la Administración y como consultor privado. Condiciones facilitadoras para abordar este estudio desde la interdisciplinariedad hacia la transdisciplinariedad. La metodología seguida se inspira en diversos documentos y técnicas: para el análisis de las políticas públicas, en la Guía de seguimiento y evaluación de los planes de actuación de los servicios públicos (Observatorio para la Mejora de los Servicios Públicos, 2008), y para la síntesis territorial, fundamentalmente en la evolución de los usos del suelo que facilita el Mapa de Usos y Coberturas Vegetales del Suelo de Andalucía, así como en el estudio de los actos públicos relacionados con la formulación e implementación del PEPMFC de la provincia de Granada. Según los criterios de la citada guía, el seguimiento/evaluación del PEPMFC granadino va a ser realizado: In intinerem o durante su vigencia, externamente por experto independiente, con carácter de balance o conclusiva y, en cuanto a contenidos, se afrontan todos los previstos en la guía (diseño, gestión, resultados, impactos y calidad). De esta última división de los contenidos del seguimiento/evaluación de las políticas públicas se ha obtenido el índice de la tesis, que se distribuye de la siguiente manera: 1. Introducción. 2. Marco teórico: donde se pone de manifiesto el objeto de estudio, la hipótesis de partida, los objetivos perseguidos, los enfoques teóricos, los conceptos, los precedentes y las fuentes a considerar. 3. Metodología científica: donde se expone la metodología seguida, las técnicas de análisis, las facilidades y dificultades del estudio, así como las ventajas e inconvenientes de la metodología aplicada. 4. Formación de la Agenda: en la que se realiza una descripción del contexto histórico-político-jurídico del Plan y se desentraña como emergió su necesidad. 5. Formulación y diseño del Plan: donde se describen, en cuanto a la formulación, las alternativas barajadas, los objetivos planteados y cómo se planificó su elaboración; y en cuanto al diseño, la estructura que se planteó, cómo se establecieron sus contenidos y qué tramitación se siguió. 6. Implementación del Plan: donde se estudian los órganos y agentes implicados, la información que estos aportan, la relación del Plan con otras políticas, normativas, planes, programas y actuaciones, así como las dinámicas, derogaciones y críticas a las que ha dado lugar. 7. Efectos del Plan: donde se culmina con la presentación de los principales resultados e impactos producidos, se determina el grado de cumplimiento del Plan, se valida su sistemática y se pronostica sobre su terminación y reciclado. 8. Conclusiones: donde se proponen algunas ideas sobre la incidencia de las políticas públicas en las transformaciones territoriales y sobre la trascendencia de la planificación territorial. 9. Fuentes documentales: donde se enumeran las fuentes tratadas. 10. Anexos: que aporta el prolijo material generado durante la investigación. Con este amplio desarrollo y este análisis en profundidad, se espera: 1. Un mayor conocimiento de la repercusión de este plan, que ya empieza a olvidarse pese a seguir vigente, aportando información inédita como: las autorizaciones de actuaciones en suelo no urbanizable protegido por el PEPMFC entre 1987 y 2002, su grado de recogida en los planeamientos urbanísticos generales y en otras normativas, planes y programas, la evolución de los usos del suelo de sus espacios protegidos y la opinión de algunos de los más relevantes agentes encargados de su formulación. 2. Determinar su grado de cumplimiento, impactos inducidos, validez como plan territorial y estado para su terminación y/o reciclaje. 3. Intentar revelar la incidencia de las políticas públicas en las transformaciones territoriales, interrelacionando cambios reales sucedidos sobre el territorio y propuestas planteadas desde la planificación, aprovechando que, si esto ha de suceder, puede que no exista plan más acertado que el PEPMFC por su prolongada y dilatada aplicación. 4. Y finalmente, proponer una sistemática para el seguimiento y evaluación de planes territoriales, cada vez más exigido por las Administraciones públicas. 1.- La repercusión del PEPMFC en la provincia de Granada Para determinar la incidencia del PEPMFC en la provincia de Granada se han analizado una muestra significativa de los planeamientos generales urbanísticos aprobados desde que éste resulta vigente, buena parte de las autorizaciones de actuaciones en Suelo No Urbanizable concedidas o denegadas por la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo (CPOTU) de Granada, algunas de las licencias urbanísticas otorgadas por los Ayuntamientos, las principales relaciones de éste con el resto de normativas, planes y programas planteados por la Administración, y la evolución de los usos del suelo entre 1984 y 2007. Para a partir de ahí determinar su grado de cumplimiento, impactos, validez y terminación/reciclaje. Del análisis del planeamiento general se concluye que las Normas Particulares, las dedicadas a los espacios catalogados por el PEPMFC, han resultado de mayor plasmación (74%) que las Normas Generales (64%), encargadas de regular el resto del territorio provincial. Que dentro de éstas últimas, las Normas Generales de Protección (68%) han resultado de mayor acogida que las Normas Generales de Regulación de Actividades (60%). Y que las Determinaciones a incluir en el planeamiento urbanístico se han recogido en parte (61%). En la mayoría de las ocasiones estas normas se han transcrito o copiado literalmente, siendo muy pocos los casos en los que se han mejorado y ninguno en el que no hayan sido tenidas en cuenta. Así, a grandes rasgos puede hablarse de un cierto éxito en la implementación del PEPMFC en el planeamiento urbanístico provincial, aunque con luces y sombras; sombras como que el elevado porcentaje de municipios sin planeamiento general (26%) impide que las determinaciones del PEPMFC hayan llegado a la ordenación urbanística de todos los municipios o que hayan sido muy pocos los casos en los que el inicial propósito del Plan de servir de lanzadera para la catalogación de futuros espacios apenas haya surtido efecto. Por su parte, las principales luces provienen del hecho crucial que ha supuesto la consideración de estos espacios catalogados como Suelo No Urbanizable de Especial Protección por Planificación Territorial, lo que ha favorecido su ‘reserva’ de los procesos especulativos. Estos suelos han resultado de singular importancia, en especial cuando han localizado contiguos a núcleos urbanos, pues ha permitido disponer de suelo a precio aceptable para la instalación de infraestructuras y equipamientos públicos de gran importancia para estas poblaciones. De hecho, sin ellos no se podría interpretar la localización de una buena parte de los centros sanitarios, educativos y asistenciales implantados en el ámbito rural, o el paso y llegada de importantes infraestructuras viales a algunas poblaciones. Del análisis de las actas de la CPOTU por las que hasta la LOUA autorizaba las actuaciones en Suelo No Urbanizable y de algunos de los registros posteriores, se concluye que, aunque pudieran haberse autorizado algunas actividades que con el tiempo han resultado más dañinas que benefactoras para el medio físico, en la práctica, la implementación del PEPMFC ha frenado considerablemente la invasión masiva del SNU y, lo que es más importante, ha impedido la mezcolanza de una heterogeneidad de usos que de haberse producido habría sido fuente constante de conflictos; conflicto entre las actividades antrópicas y el medio, pero también entre las distintas actividades antrópicas. Del análisis de los otorgamientos de licencia urbanística se extrae que el PEPMFC ha sido protagonista en municipios con espacios catalogados y en municipios sin planeamiento, ya que hasta hace bien poco ha sido prácticamente el único limitador de la concupiscencia de usos y actividades propuestas ante estos ayuntamientos. Además, con la garantía de que los pronunciamientos de técnicos y miembros de la Corporación Municipal no eran arbitrarios, sino que estaban motivados en una sólida base jurídica. Del análisis de las relaciones del PEPMFC con otras normativas, planes y programas se deduce que, en cierta forma, se está ‘dejando morir’ al Plan, acorralado entre las derogaciones de los planes de ordenación del territorio de jerarquía superior, la progresiva implantación del planeamiento urbanístico del que siempre fue subsidiario y las políticas sectoriales más específicas y precisas. De forma que, algún día, dejará de tener vigencia por sí mismo. Así, en la actualidad el PEPMFC está plena y directamente vigente en 40 de 172 municipios, el 15% del territorio y el 4% de la población, si bien sigue siendo de aplicación para toda la Provincia en tanto y en cuanto que ha sido asimilado precisamente por estas normativas, planes y programas, para los que resultó fuente fundamental. Analizada la evolución de los usos del suelo desde el inicio de la redacción del PEPMFC (1984), para toda la provincia de Granada, para el conjunto de los espacios protegidos por el PEPMFC y para cada uno de los tipos de protección de éste, se concluye que los espacios catalogados son más forestales y cambian porcentualmente menos que en la Provincia. Esta baja mutabilidad tiene mucho que ver con que estos espacios cuenten además con otras figuras o instrumentos de protección (RENPA, Red Ecológica Europea Natura 2000, Reserva de la Biosfera, Sitio Ramsar, protecciones de los Planes Subregionales, etc.), pues entonces son mucho menos variables. En consecuencia, podría lanzarse la hipótesis de que cuanto más son las protecciones acumuladas sobre un mismo espacio mayor es su preservación, circunstancia que es fundamental para la supervivencia del PEPMFC, pues con frecuencia se le tacha de superado en su cometido proteccionista allá donde ya existen otras figuras o instrumentos de protección, cuando, como se ha visto aquí, crea sinergias que favorecen esta finalidad. 2.- Grado de cumplimiento, impactos, validez y terminación/reciclaje del PEPMFC de la provincia de Granada En cuanto al grado de cumplimiento de las determinaciones del PEPMFC, se observa que el PEPMFC ha logrado una importante consecución de sus objetivos, un reconocimiento y aplicación de sus normas aceptable y una ejecución de sus acciones moderadamente baja. Ello implicaría que fue bien diseñado pero no tan bien implementado, presentando en esta última fase deficiencias relacionadas con cuatro factores: uno, a mayor plazo de ejecución menor cumplimiento; dos, cuanto menos detalladamente y menos pensando en su aplicación práctica se formularon las medidas de implementación menor garantía de éxito ha habido; tres, cuanto mayores fueron los costes presupuestados para las propuestas menor ha sido su ejecución; y cuatro, cuantos más agentes se implicaron más difícilmente han salido adelante los planteamientos. Estas cuestiones, algunas de las cuales parecen de Perogruyo, no se valoraron lo suficiente. No obstante, si por confirmar un número fuera, se diría que el PEPMFC, a los treinta años de su aprobación, se ha cumplido en un 68% o un grado que podría estimarse en medio-alto. Los impactos producidos han sido mayoritariamente positivos y esperados, con particular repercusión de haber sido prácticamente la única guía para la protección del medio físico durante muchos años. También ha habido agradables sorpresas, como el hecho de que a partir del PEPMFC se constituyese el Inventario de Espacios Naturales Protegidos de Andalucía, todo un hito en la historia de la Comunidad. Aunque también ha habido impactos negativos, algunos esperados, como la baja repercusión de los espacios de Protección Cautelar, y otros no tan esperados, como los conflictos derivados de su no publicación oficial hasta veinte años después. Pero en general y en opinión personal, el balance es bastante más positivo que negativo; además, con el aliciente de que muchos de los impactos negativos se han superado con el tiempo y de que buena parte de los impactos positivos están por llegar, pues aunque ya han pasado treinta años, algunos impactos positivos, como por ejemplo el de la reserva de suelo, todavía está por rentabilizarse. La validación del PEPMFC se podría considerar muy alta: Metodológicamente fue puntera y aún podría seguir vigente con algunas actualizaciones. En cuanto a la estrategia diseñada y llevada a cabo no pudo ser más idónea y acertada, pues plantear la protección del medio físico desde la muy consolidada planificación urbanística ha garantizado su aplicación. Los recursos y medios van quedando desfasados y quizás sea donde se requiera un mayor esfuerzo para que el Plan siga vigente en condiciones óptimas. Y en cuanto al esfuerzo, seguramente no se podrá superar la entrega de los redactores de entonces, ya que hoy prácticamente se ha perdido su ‘paternidad’ (con permiso del incombustible Gonzalo Acosta) y la relación sentimental con el Plan de los ‘nuevos’ técnicos se va difuminando. Finalmente, la terminación y reciclaje del Plan, que no puede interpretarse como tal, pues sigue vigente, pone de manifiesto que la implementación se ha complicado con el traspaso de las competencias de autorización de los proyectos de actuación en suelo no urbanizable de la Comisión Provincial de Urbanismo a los ayuntamientos, así como con las sobrevenidas derogaciones (fundamentalmente Planes Subregionales) y asunciones (planeamientos generales urbanísticos). Pasa lo mismo con su conocimiento y divulgación, que corre en paralelo a su implementación y capacidad de poder decidir aspectos del medio físico granadino. Por último, la satisfacción por el PEPMFC se mueve entre la indiferencia y el desconocimiento para la mayor parte de la ciudadanía, cada día cuenta con más partidarios entre los promotores y redactores por lo claras que son sus determinaciones, y es manifiesta en sus gestores por cuanto que les ha resuelto muchos años de gestión. 3.- La incidencia de las políticas públicas en las transformaciones territoriales Utilizando el ejemplo del PEPMFC de la provincia de Granada, se plantea que las políticas públicas, y en concreto la planificación territorial, puede llegar a ser útil para regular los aprovechamientos sociales del territorio, ya sea desde la perspectiva de la protección y conservación, ya sea desde la su ordenación, cuando: • Se ciñe a una determinada temática sectorial y/o un determinado tipo de espacios, más que a intentar planificarlo todo, porque si no se producen temáticas/espacios centrales o principales y temáticas/espacios colaterales o secundarios, que al final tienen como resultado un desigual cumplimiento. • Ello no empece que se dispongan medidas y normas tanto para los espacios nucleares, así como para los espacios intermedios (medidas y normas de amortiguación, de transición, etc.), lo que siempre es muy apropiado. • Se encuadran perfectamente las propuestas del plan, así como su implementación, en el corpus jurídico y planificador del momento, precisando cómo les afecta y cómo se integra el plan en ellos (normativa de referencia, coherencia externa del plan, etc.). • Se plantean las propuestas pensando en su aplicación práctica, en quienes habrán de implementar el plan y cómo han de hacerlo (sección de la administración encargada, tramitación a seguir, modelos de documentación a aportar, etc.). • Se estructura la normativa mejor en normas, directrices y recomendaciones, que incorporar multitud de excepcionalidades que dejan abierta la posibilidad de utilizar la norma discrecionalmente. • Se prevé la capacidad infractora y sancionadora de la norma, con medios y recursos preferentemente genéricos más que propios (fundamentación en el Código Civil, las infracciones y sanciones de otras legislaciones o planificaciones, etc.). • Se sondea el posible impacto de las propuestas a través del cumplimiento de los estudios complementarios que exige la legislación vigente (estudio de impacto en el medio ambiente, en la economía, en la salud, etc.). • Se prevé un sistema de indicadores adecuado a fin de cumplir con su periódico seguimiento y evaluación, con objeto de saber cómo proceder llegado el momento (mantenimiento, actualización, modificación, revisión, derogación o caducidad). Con la consideración de estas medidas, entre otras, se precisaría la incidencia de la planificación territorial sobre las transformaciones territoriales, se orientarían mejor estas transformaciones hacia los cometidos del plan y se podrían obtener mejores resultados para las políticas públicas implementadas. 4.- Idoneidad del seguimiento y evaluación de los planes territoriales Como conclusión final, se confía en haber logrado poner de manifiesto, en el desarrollo de esta investigación, que el seguimiento y evaluación de políticas públicas no sólo es factible aplicarlo a los planes territoriales, sino además muy conveniente. Se ha advertido en diversos momentos que ni el análisis de políticas públicas ni la síntesis territorial son métodos novedosos, pero la combinación de ambos sí que puede resultar pionera, puesto que, si bien hasta la presente se han realizado algunos informes de seguimiento y evaluación de planes territoriales, muchos de ellos fundamentados en estudios previos encargados por la Administración (alguno dirigido por el autor de esta tesis doctoral, como el del Plan de Ordenación del Territorio de la Aglomeración Urbana de Granada), no existe una sistemática prevista, ni siquiera una homogeneización de criterios al respecto. Este no es el momento de aportar una metodología para el seguimiento y evaluación de planes territoriales, pues, entre otras cuestiones, requeriría de al menos la elaboración de un estudio monográfico, además de la confirmación de los organismos competentes en implementarlos. Pero sí entendemos que la sistemática mantenida en esta tesis doctoral podría coadyuvar a la configuración de un modelo estándar para el seguimiento y evaluación de la planificación territorial. La importancia de este modelo no radicaría tanto en el hecho de que facilitaría enormemente la labor de funcionarios y consultores, que también, sino sobre todo en que permitiría realizar análisis comparados inter-planes; información que resultaría fundamental para corregir la planificación territorial vigente, orientar la futura e, incluso, revelar el estado de la Comunidad en relación a lo previsto para ella. Por tanto, hay que entender el seguimiento y evaluación de una planificación territorial no sólo como la estipulación de su grado de cumplimiento, sino también como el filtro que ha de determinar desde su continuación a su subrogación o caducidad, pasando por todos los estadios intermedios posibles, básicamente: actualización, modificación, revisión o derogación parcial. En el caso del PEPMFC, parece ser que la vía escogida, o, más bien, cabría decir asumida, pues no existe pronunciamiento oficial al respecto, ha sido la de progresiva derogación parcial. Circunstancia con la que no debe conformarse, pues mientras tanto se van dejando algunos vacíos jurídicos y planificadores que es necesario atender. Con todo, y para concluir, me gustaría volver a insistir en el reconocimiento al ímprobo esfuerzo y nivel de compromiso que supuso, desde su inicio, la realización de este Plan, por parte de todos sus redactores y gestores, quienes seguramente anhelaban un nuevo y próspero camino para Andalucía; el valor que tuvo como precursor de la planificación territorial andaluza y, lo que tal vez sea más relevante, la trascendencia que ha tenido para la organización espacial de la Comunidad Autónoma. Hechos todos ellos que espero haber logrado poner suficientemente de manifiesto mediante el seguimiento y evaluación acometidos en esta tesis doctoral, cuando se cumple el trigésimo aniversario de la entrada en vigor del Plan Especial de Protección del Medio Físico y Catálogo de la provincia de Granada. Granada, 25 de marzo de 2017