Política agraria comunitariadesarrollo rural en Andalucía

Resumen

I. RESUMEN 1. ASPECTOS GENERALES La presente Tesis Doctoral se presenta bajo la modalidad de compilación de artículos, consta de un total de cinco documentos que abordan, desde distintos puntos de vista, el desarrollo rural en Andalucía llevado a cabo, en el marco de la Política Agraria Comunitaria, con la aplicación de las iniciativas LEADER y PRODER en el periodo 2002-2008. Más allá de los beneficios que estas actuaciones han generado para el devenir de los territorios rurales y que han sido puestos de manifiesto por numerosos autores, como más tarde se analizará, nosotros hemos centrado el esfuerzo en caracterizar los desequilibrios territoriales que dichos proyectos han generado, lo que ha provocado, en muchos casos, el agravamiento de los mismos en Andalucía. Es a nuestro entender, una de las aportaciones más importante de nuestro trabajo. Por otro lado, hemos analizado, esencialmente desde una perspectiva territorial, las repercusiones que en nuestra comunidad autónoma ha tenido la implantación del Subsidio de Desempleo Agrario y de la Renta Agraria, actuaciones denostadas y alabadas con el mismo ímpetu por motivos y colectivos muy dispares, pero que han tenido, y lo siguen haciendo, una incidencia socioespacial de primer orden –aspecto no abordado hasta el momento con la profundidad que aquí se hace- desde unos planteamientos y en referencia a un sector de actividad, el agrario, que se podrían identificar como antagónicos a los implementados por LEADER. Por último aborda, también, la cuestión del Patrimonio Agrario, por un lado como instrumento de identificación territorial, de reconocimiento social y de empoderamiento de las sociedades rurales, y por otro entendido como motor de dinamización de las mismas. No en vano, la puesta en valor de los recursos patrimoniales de estos territorios se ha convertido en piedra angular de las propuestas de desarrollo neoendógeno actualmente imperantes en la Unión Europea. La hipótesis de partida de la investigación realizada es que el Desarrollo Rural llevado a cabo en Andalucía, en el marco de la Política Agraria Comunitaria, a través de la Iniciativa LEADER (y PRODER), más allá de los efectos positivos que globalmente han generado, ha acentuado los desequilibrios existentes en la zonas rurales andaluzas, al primar a través de sus inversiones las zonas más dinámicas, en detrimento de aquéllas que forman parte del denominado “rural profundo” y que precisan de los mayores esfuerzos. En consecuencia, los instrumentos puestos en marcha para intervenir sobre estos desequilibrios preexistentes se han manifestado insuficientes e ineficaces para estos territorios. Como consecuencia, no han puesto, ni podía hacerlo, remedio a los altísimos niveles de desempleo, especialmente agrario (estructural en muchas zonas) que se ha abordado por parte de los poderes públicos a través de los subsidios a los desempleados del sector en su condición de trabajadores por cuenta ajena de carácter eventual, pues los proyectos de desarrollo rural y planteamientos como la iniciativa LEADER se han mostrado incapaces de dar otra solución a esta masa de jornaleros que sólo tienen trabajo una parte del año. El análisis de los Programas de Desarrollo Rural (PDR), centrados en LEADER o PRODER, ha constituido una línea de investigación muy frecuente en los trabajos relacionados con el mundo rural, ya sea utilizando datos globales a nivel autonómico, ya centrados en el estudio de diferentes Grupos de Acción Local (GAL) o, más raramente, con datos municipales de toda una comunidad autónoma. Las temáticas y los enfoques abordados han sido muy variados, incidiendo, entre otros, en el reparto territorial de las inversiones, en la tipología de sus beneficiarios, en sus efectos sobre el empleo, en su aportación a la diversificación económica de las zonas rurales o en la mejora de la calidad de vida de sus habitantes. Las visiones críticas de los Programas de Desarrollo Rural han sido también un punto común en la mayor parte de estas investigaciones, especialmente en lo referente a sus efectos perniciosos desde perspectivas, aspectos y temáticas muy diferentes. La Tesis Doctoral presentada, partiendo de la hipótesis planteada, aborda los efectos territoriales que específicamente ha tenido la iniciativa LEADER y PRODER, en un tratamiento multiescalar que parte de los datos regionales y llega al nivel de proyecto, pasando por los Grupos de Acción Local (GAL) y los municipios. Siendo esta una de sus principales aportaciones al conocimiento científico, la de abordar en un mismo documento todas las escalas posibles de la investigación. Otras dos cuestiones de interés, y que en un caso resulta novedosa y en otro ha sido poco tratada en la bibliografía consultada, es la relativa a los “proyectos fallidos” y a la relación de la iniciativa LEADER con la distribución territorial de las prestaciones por desempleo agrario de los trabajadores eventuales agrarios subsidiados (TEAS). Efectivamente, el tratamiento de los “proyectos fallidos” de la iniciativa LEADER-PRODER, entendiendo por tales aquellos aprobados, con consignación presupuestaria y contrato firmado, pero que no llegan a ejecutarse con su ayuda, constituye un planteamiento metodológico novedoso, que ofrece nuevas perspectivas a la investigación del desarrollo rural en Andalucía. En cuanto al tratamiento realizado de los TEAS, la investigación realizada, acotando en su justa medida los beneficiarios, importes consignados y zonas principales de afección, constituye un ejercicio de reivindicación científica de su papel territorial y función social. Esencial para el mantenimiento de unas estructuras espaciales muy débiles y con claros efectos en los equilibrios ambientales de muchas zonas. En este caso, el enfoque territorial realizado también ha sido esencial, y poco frecuente en los estudios realizados sobre dicha cuestión. Las últimas reformas de la Política Agraria Comunitaria, en lo que se refiere al desarrollo rural, han venido a insistir en el papel de los elementos culturales y patrimoniales a la hora de reforzar, cohesionar y dinamizar los espacios rurales. Sin embargo las experiencias recientes en materia legislativa y los proyectos de desarrollo rural, con iniciativas como LEADER, no han articulado medidas que realmente potencien y revindiquen las señas de identidad de algo consustancial a los espacios rurales como es el Patrimonio Agrario, al menos desde una óptica holística como la que nosotros reclamamos. La Tesis Doctoral que se presenta, también realiza un esfuerzo por identificar los avances que en las distintas comunidades autónomas españolas se han realizado en esta línea. Los datos utilizados en la investigación corresponden, principalmente, a informaciones estadísticas facilitadas por la administración autonómica y estatal (Dirección General de Desarrollo Territorial de la Consejería de Agricultura, Pesca y Desarrollo Rural de Andalucía, Servicio Andaluz de Empleo, Servicio Estatal de Empleo, Seguridad Social, Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía). También se ha llevado a cabo trabajo de campo en relación con los proyectos fallidos, a través de entrevistas cualitativas a los gerentes y técnicos de los GAL, así como la obtención de información detallada a nivel de expediente en las sedes de los Grupos. En materia de patrimonio las fuentes de información han sido las leyes que regulan la ordenación del territorio y la planificación urbanística, y por otro lado los planes aprobados en base a estas legislaciones. 2. RESULTADOS Los resultados de la investigación realizada han permitido confirmar la hipótesis de partida sobre el desequilibrio territorial y ofrecen datos muy detallados en las tres líneas temáticas abordadas (LEADER-PRODER, TEAS y Patrimonio Agrario), tanto a nivel de variables utilizadas como de escalas 2.1. En la línea LEADER-PRODER La inversión total realizada por LEADER y PRODER en Andalucía en el periodo 2002-2008 fue de poco más de 928 millones de € (M€) de los cuales 347,64 (el 37,4%) son los que se corresponden con las subvenciones concedidas y 580,47 (el 62,6%) con la inversión privada realizada. Si se suman los proyectos promovidos por los ayuntamientos y los propios GDR andaluces, éstos suponen el 41,61% del total, siendo la subvención concedida a sus proyectos de 162 M€. Cantidad ésta que representa casi la mitad de todas las subvenciones concedidas, concretamente el 46,6% del total. De los datos anteriores se deduce claramente la importancia que “los promotores públicos” han tenido en la gestión e impulso del desarrollo rural andaluz. Por otra parte, debe señalarse que las empresas (ya sean anónimas o limitadas) llevan a cabo el 18,51% de los proyectos (1.522), pero en cambio concentran el 38,90% de la comprobada (algo más de 361 M€) y casi la mitad de la inversión privada (algo más de 279 M€ que suponen el 48,15% del total invertido). La importancia de estas sociedades empresariales en relación con el empleo es evidente, pues concentran el 49,37% del empleo creado en el periodo analizado y el 46,56% del consolidado. Las variaciones territoriales quedan expresadas de una forma evidente a nivel de GAL, observándose una cierta concentración de las inversiones en torno al eje del Guadalquivir, en las provincias de Córdoba y Sevilla. De igual modo, las inversiones menores se concentrarían en la Sierra de Huelva y en los espacios montañosos de las provincias de Málaga, Granada, Jaén y Almería. No deja de ser significativo que en estos ámbitos se localicen precisamente las áreas con menores niveles de desarrollo económico de la comunidad autónoma. En base a estos resultados, se puede afirmar que los programas LEADER y PRODER han tenido una mayor incidencia y peso allá donde ya existía un tejido empresarial capaz de invertir y, por tanto, de “aprovechar las subvenciones existentes” a nivel europeo. El análisis municipal confirma esta idea, ya que se aprecia como los municipios con mayores inversiones se localizan en el eje del Guadalquivir, superiores a 6 M€, y en zonas serranas que tienen una significativa función comarcal o concentran las mayores poblaciones dentro de su ámbito, donde ya existía un tejido empresarial previo. Por el contrario, y en lo referente a los municipios con menor inversión, o sin ella, el análisis espacial realizado a través de la cartografía ha permitido constatar que son municipios pequeños, frecuentemente en zonas montañosas. En el periodo analizado y para el conjunto de Andalucía los municipios sin ninguna inversión son 51, sobre un total de 696 (7,3%). Una cuestión importante para ver la efectividad de las políticas de desarrollo rural llevadas a cabo es su incidencia sobre el empleo. Los datos obtenidos de los proyectos municipalizados nos ofrecen para el conjunto de Andalucía unas cifras de 24.521 empleos, de los que un 47% (11.606) son de nueva creación y un 53% (12.916) de consolidación. En cuanto al comportamiento por sexos, a nivel de comunidad autónoma, hay una distribución muy similar en los empleos creados con un reparto prácticamente al 50%, que en el caso de los empleos consolidados se ve reducido para las mujeres a un 34%. El empleo de menores de 30 años supone el 41% de los creados. El análisis de los proyectos fallidos también ha ofrecido resultados muy interesantes. Globalmente en el total de Andalucía son 1.281 de un total de 9.502 aprobados (el 13,4% del total), y corresponden en su mayor parte a proyectos PRODER (el 75,72%). En cuanto a las causas, en el 90,63% se han consignado como “renuncias”. Atendiendo al tipo de emprendedor, y a esta escala de análisis, se puede afirmar que los proyectos fallidos se concentran en los grupos de autónomos, sociedades mercantiles y corporaciones locales, resultando evidente la relación existente entre los mayores destinatarios de proyectos aprobados en este periodo y los proyectos fallidos. Otro hecho destacable es que si se toma como referencia la ratio entre los fallidos y ejecutados se comprueba, de un lado, que los valores más altos los encontramos en el colectivo de los jóvenes. De otro, que esta penalización se incrementa si de las mujeres hablamos ya que dentro del colectivo joven sus valores superan a los del varón. El perfil del destinatario fallido se podría resumir como emprendedor joven, mayoritariamente mujer, que adopta formas societarias débiles, tales como comunidades de bienes o autónomo, que no consiguen llevar a cabo los proyectos relacionados con la promoción de la adaptación y desarrollo de las zona rurales, aun habiendo sido aprobados y teniendo concedidas subvenciones para su ejecución. La incidencia de los proyectos fallidos a nivel de Grupos de Acción Local ha sido muy variable y condicionada por múltiples factores. En valores absolutos se constata un mayor número de proyectos fallidos en los GAL correspondientes a las provincias de Huelva (Costa Occidental, Andévalo, Cuenca Minera, Condado de Huelva o Aracena) y Sevilla (Aljarafe-Doñana, Gran Vega de Sevilla). También se observa una mayor presencia en los GAL centrales, de las provincias de Jaén, Málaga y Córdoba (Sierra Sur de Jaén, Subbética Cordobesa y Territorio Nororiental de Málaga) y en la Alpujarra de Almería-Granada. Estos datos parecen confirmar la hipótesis de que son los Grupos de Acción Local más dinámicos, donde existe un tejido empresarial previo, los que registraran, también, los niveles de proyectos fallidos más significativos. Atendiendo al tamaño demográfico se constata como la mayor parte de los proyectos fallidos se concentra en municipios situados en el rango de 2.000 a 4.999 habitantes (el 27,3%) seguidos de los que están comprendidos entre los 5.000 y 9.999 habitantes (21,8%). Valores que se corresponden, también, con los tamaños municipales que concentran la mayoría de los proyectos aprobados (29,4 y 21,8% respectivamente). Para el total de Andalucía los proyectos fallidos suponen el 13,48% del total de aprobados. Espacialmente se constata el mayor peso de los proyectos fallidos en los municipios andaluces occidentales y, particularmente, los localizados en la provincia de Sevilla. La mayoría de ellos en el marco del programa PRODER (75,72% de todos los fallidos). Otro aspecto a tener en cuenta, desde el punto de vista espacial, es el relativo a los municipios en los que todos los proyectos aprobados han sido fallidos o no se ha llegado a tramitar ninguno. Observándose una especial incidencia de esta última situación (sin proyectos) en los municipios pequeños, que conforman el rural profundo, concentrándose especialmente en el sector oriental de la comunidad autónoma. 2.2. En la línea trabajadores agrarios eventuales subsidiados La investigación llevada a cabo en esta Tesis Doctoral ha permitido constatar varios hechos. El primero de ellos es la fuerte relación entre distribución espacial de los Trabajadores Agrarios Eventuales Subsidiados y lo que podríamos denominar “el mundo rural andaluz”, entendido en sentido amplio, con una concentración territorial cada vez mayor. En segundo lugar su creciente presencia ligada a determinados cultivos como el olivar, y por ende, a determinadas zonas. La tercera, y nada despreciable por sus implicaciones en la estructura demográfica de estas áreas, es la creciente feminización y envejecimiento del colectivo, por lo que la tendencia natural es hacia la reducción de su incidencia por el efecto de la jubilación para el caso de los perceptores del Subsidio mientras crece el de los beneficiarios de Renta Agraria. Si en el año 2.000 este colectivo suponía 195.470 subsidiados, en 2011 eran 175.028, un 10,5% menos, y distribuidos por un menor número de municipios. De la misma manera se observa una concentración en municipios “agrarios” (agrociudades) con más de 10.000 habitantes. Espacialmente se constata como de los tres ejes paralelos en los que se distribuye el empleo agrario en Andalucía: campiñas del Guadalquivir, Subbética olivarera y agricultura intensiva litoral, el colectivo de TEAS tiende a concentrarse sobre todo en el segundo, la Subbética olivarera. Situación totalmente contraria a la de la agricultura intensiva litoral, donde apenas aparece representado. Ahora bien, hay que matizar el comentario anterior. Si bien en las Campiñas del Guadalquivir, el otro eje del empleo agrario interior andaluz, la presencia del colectivo de TEAS es menor en cifras relativas, (es superior en absolutas) ello es debido a factores como el mayor tamaño poblacional de estos municipios, la mayor presencia de mujeres entre ellos respecto a otras áreas, la preeminencia de otros cultivos (cereales) menos intensivos en mano de obra y con mayor facilidad de mecanización, el mayor tamaño medio de las explotaciones, e incluso, una mayor facilidad para encontrar trabajo en las ciudades medias o agrociudades localizadas en este ámbito. Todo ello contribuye a la reducción porcentual de aquéllos, pero no a su liderazgo en cifras absolutas. Otro de los factores que explica la distribución territorial del colectivo TEAS es la presencia de afiliados agrarios por cuenta ajena. El coeficiente de correlación, entre el porcentaje de afiliados agrarios sobre el total de afiliados y el porcentaje de TEAS respecto a la población de 15-64 años en el año 2011 ofrece para el conjunto de Andalucía un valor elevado, de 0,85. El análisis espacial efectuado a nivel comarcal, sin embargo, muestra como áreas con alta ruralidad, como son las Altiplanicies y Alpujarras (ambas de Granada), o Los Vélez (Almería), no presentan ni elevadas tasas de afiliados agrarios a la seguridad social ni tampoco una fuerte presencia del colectivo TEAS. Se puede señalar, por tanto, que no una mayor ruralidad no implica, actualmente, ni mayor presencia de afiliados a la seguridad social agraria ni una mayor importancia del colectivo TEAS. La justificación a esa situación se encuentra en la pérdida continúa de jóvenes dedicados a las actividades agrarias y el envejecimiento paulatino de los habitantes de estos pequeños municipios, que se incorporan al grupo de jubilados, dejando de ser activos. De gran interés resulta, también, el análisis espacial por géneros. Si bien la tendencia global es a la feminización del colectivo TEAS, se observan variaciones territoriales en la proporción de mujeres/hombres. Por un lado, las zonas con mayores índices, por encima de 250 mujeres por cada 100 hombres, se encuentran en municipios integrantes de las Campiñas del Guadalquivir, de Sevilla y Córdoba, además de Huelva; valores intermedios en este índice, entre 150 y 250, se sitúan en el área de la Subbética olivarera; y por último, la mayor parte de los valores inferiores de mujeres sobre hombres (menos de 100 féminas por número similar de varones), se encuentran en la mayor parte del rural profundo de montaña, en áreas como Sierra Morena y Cordillera Penibética. 2.3. En la línea de Patrimonio Agrario La investigación sobre el Patrimonio Agrario llevada a cabo en esta Tesis Doctoral ha permitido documentar algo que ya era conocido: tanto los instrumentos de planificación territorial surgidos en el marco de las legislaciones de ordenación del territorio como los de planificación urbanística que lo han hecho en base a la Ley del Suelo carecen, con carácter general, de un desarrollo normativo de la actividad agraria. Ahora bien, a través de la investigación realizada se han podido comprobar dos hechos importantes. El primero de ellos es que las distintas legislaciones autonómicas en materia territorial y urbanística, aunque tienen marcos normativos diferenciados que pueden dar lugar a matices distintos, presentan similitudes entre ellas en cuanto al enfoque y alcance de los instrumentos de planificación. El segundo es que se ha podido constatar una evolución temporal en lo que se entiende por lo rural desde una concepción inicial como suelo residual (lo que no es urbano o urbanizable), en definitiva el suelo no urbanizable, hacia una definición propia como suelo rural dotado de una subclasificación en diferentes categorías y con regulaciones independientes. El reconocimiento de la actividad agraria por sus valores patrimoniales y culturales presenta, por tanto, una doble dificultad que ha sido insalvable hasta ahora. De un lado, la inexistencia de una definición precisa de lo que se entiende por Patrimonio Agrario y los bienes que lo integran, y, de otro, la ausencia de un marco legal que ni desde la óptica de la legislación de patrimonio histórico ni de la ordenación del territorio o urbanística lo haya contemplado como tal. De ahí la importancia de partir de una definición propia como la realizada en la Carta de Baeza (Castillo et al., 2013) con la distinción entre elementos singulares (cortijos, cercados, graneros, etc.,) y de conjunto (paisajes, asentamientos, agrosistemas, sistemas de riego, etc.,). De esta forma el Patrimonio Agrario se define como “el conjunto de bienes naturales y culturales, materiales e inmateriales, generados o aprovechados por la actividad agraria a lo largo de la historia”. El estudio de las distintas legislaciones en materia de ordenación del territorio ha puesto de manifiesto como los instrumentos de planificación territorial no suelen hacer referencia a la protección de los Bienes Inmuebles Singulares. En aquellos casos en los que la norma también recoge los instrumentos de planificación urbana, tales como los Planes Generales de Ordenación Urbana, suele encontrarse un mandato genérico a la confección de Catálogos de Elementos Singulares de Interés que deban ser objeto de protección específica. Normalmente estos catálogos han estado asociados a edificaciones en suelo urbano y sólo excepcionalmente han abordado la edificación rural como elemento a proteger. No obstante, resultan de interés algunas de las figuras de los planes, por su intento de abordar la regulación de aspectos que podrían entrar en lo que se puede denominar como “Patrimonio Agrario”. El primero de los casos es el Catálogo de Núcleos Rurales de Asturias y el segundo es la Directriz de Protección del Suelo No Urbanizable de la Rioja. El desarrollo de los instrumentos de planificación territorial permite apreciar una evolución en la sensibilidad hacia “lo agrario” (visión productivista del suelo) y más tímidamente en la percepción del “Patrimonio Agrario”. Así se puede ver en los Planes de Ordenación del Territorio de la Aglomeración Urbana de Granada y Sur de Córdoba. Un ejemplo del avance en el reconocimiento de lo “rural” y sus “valores históricos” y patrimoniales lo tenemos en el Plan Insular Territorial de Ibiza- Formentera cuando regula los denominados “Edificios y Elementos Etnológicos Rurales”, incluyendo entre ellos “los muros de piedra seca”, las fuentes, los caminos y paisajes. Es precisamente en la catalogación y reconocimiento de los “paisajes agrarios” donde más se ha avanzado, al haberse incluido en varias legislaciones urbanísticas el paisaje entre los objetos de ordenación y protección, incorporando medidas para su preservación o protección. Finalmente, destacar como experiencia pionera bajo la figura de Bien de Interés Cultural (BIC), la declaración del Paisaje Cultural del Vino y el Viñedo de la Rioja Alavesa (País Vasco). 3. CONCLUSIONES Probablemente una de las principales conclusiones que se obtienen de la investigación llevada a cabo es la dificultad existente para articular medidas que permitan aminorar los desequilibrios existentes en los espacios rurales andaluces. La actual política de desarrollo rural, tal y como está concebida, desde luego no lo ha logrado. Se confirma, pues, la hipótesis de partida de esta investigación. Actualmente la política de desarrollo rural en Andalucía está subordinada en gran medida (al igual que en el resto de España) a la política agraria europea, de la que viene a ser “la hermana pobre” si nos atenemos a los recursos de los que dispone el segundo pilar de PAC en relación con el primero. Es cierto que las últimas reformas de la PAC, y especialmente para el periodo 2014-2020, han ampliado los posibles fondos de financiación del desarrollo rural, pero continúa siendo una visión excesivamente reducida de sus problemas, que deben ser tratados desde una óptica general territorial, integrando también otros procesos de planificación (ordenación del territorio, ambiental). Muchos de los problemas que atañen actualmente a los espacios rurales no pueden abordarse desde visiones sectoriales, exclusivamente desde los ministerios o consejerías con competencias agrícolas. La confluencia de las visiones sectoriales (agraristas) y territoriales (ordenación del territorio/ambiental/urbana) es una tarea pendiente que sólo se ha visto tímidamente en algunas legislaciones, pero que se hace necesaria para el reconocimiento de los valores patrimoniales de los espacios rurales. Y lo que es más importante, su utilización reglada como un activo más en la estrategia de desarrollo. Aunque ciertamente es indiscutible la aportación que desde el punto de vista metodológico ha supuesto el desarrollo neoendógeno que propugna la iniciativa LEADER, la investigación llevada a cabo ha puesto de manifiesto como los desequilibrios territoriales se han acentuado, reforzando las estructuras económicas de aquellos espacios mejor posicionados, mientras los más “empobrecidos” lo máximo a lo que pueden aspirar es a la ejecución de algún proyecto en materia de infraestructura por parte de su ayuntamiento. LEADER no puede ser el instrumento de intervención en los espacios rurales andaluces cuando no hay tejido empresarial. El resultado en estos casos es o la no actuación, o hacerlo solamente de forma testimonial. La pervivencia, y necesidad de mantenimiento, de un sistema de subsidios como son el Subsidio de Desempleo Agrario y Renta Agraria es también un indicador de las limitaciones de las actuaciones que en relación con el desarrollo rural tienen tanto la Iniciativa LEADER así como el Programa PRODER, derivadas tanto de lo reducido de su presupuesto, incapaz de resolver problemas estructurales como el del desempleo agrario, de la filosofía neoliberal en la que se sustenta, favoreciendo los desequilibrios territoriales, así como el olvido de la actividad agraria y de los trabajadores ligados al sector como beneficiarios de los mismos. La mejor gestión de los fondos del desarrollo rural, pasa necesariamente por una revisión de los criterios de adjudicación de los proyectos e incluso una simplificación de los requisitos para poder optar a la subvención de un proyecto. Además, se deben redoblar esfuerzos que favorezcan un mayor acceso a estos recursos a los colectivos más necesitados como autónomos, jóvenes y desempleados.