Políticas de empleo y territoriodiscursos y prácticas para un nuevo modelo de gestión

Resumen

Las politicas de empleo se desarrollan actualmente en un entorno de notable complejidad, sobre todo en lo que a organización, definición de competencias se refiere. Entre las carencias que apunta la Comisión Europea relativas a la ejecución de la Estrategia Europea por el Empleo se encuentra la que concierne al insuficiente desarrollo de la dimensión regional y local de la política en los diferentes ámbitos territoriales de actuación. Contamos sin embargo, con la ventaja de la integración de los agentes sociales implicados en esta dimensión. No obstante, la Estrategia Europea de Empleo ha supuesto un importante marco para la impulsión de estas políticas. Al menos ha sentado las bases para que desde los Estados miembros se diseñen acciones y actuaciones en este sentido, aunque la aplicación práctica de esta aún no ha salido del periodo de "Luces y sombras". Los propios agentes sociales han señalado su ca rácter positivo para dotarlas de mayor coherencia. A pesar de esto, los sucesivos Planes de Empleo responden más a un relato de actuaciones de los distintos organismos que a una actuación programada, preconcebida y sobre todo coordinada. Parece razonable, con esta visión, plantear la necesidad de potenciar una estrategia integrada que ordene y articule las acciones de los distintos actores involucrados en cada uno de los ámbitos territoriales - nacional, regional y local - en el marco común de la estrategia comunitaria, estableciendo para ello una distribución de tareas bajo una coordinación general de las actuaciones. Es lo que de manera inconcreta expresa la Ley de Empleo, manifiestamente insuficiente para dotar de protagonismo a la esfera local, ni tan siquiera en el establecimiento de un marco para el desarrollo de mecanismos de coordinación entre los distintos niveles administrativos que intervienen en la ejecución de la política La territorialización implica muchos matices vinculados a hechos acontecidos en los últimos años. La ampliación de la Unión Europea ha supuesto una mutación del modelo establecido a todos los niveles. Fundamentalmente afecta al económico porque las políticas de empleo están irremisiblemente, por el momento, condicionadas a la recepción de ayudas procedentes de los Fondos Estructurales, y la deslocalización de empresas hacia los nuevos países de la Unión se ha visto incrementada. Pero también al modelo de relación, el partenariado surge en cierto modo vinculado a las políticas de empleo, aunque no de manera exclusiva a ellas. Al hablar de políticas de empleo ligadas a la dimensión territorial es necesario conjugar tanto las políticas de oferta como las de demanda, en una clara opción de política del derecho. En este sentido a las administraciones autonómicas correspondería la ejecución de las políticas de fomento de empleo a partir de un diagnóstico de la situación de los mercados de trabajo de los distintos territorios. Es una labor de identificación de problemas, carencias y demandas para diseñar la estrategia de actuación en coordinación con las administraciones locales y siguiendo las directrices de la administración central. El papel de la administración local es ser el "brazo ejecutor" de las políticas consolidando actuaciones relacionadas con las creación de empleo y reforzamiento del tejido productivo, incidiendo pues en las políticas de demanda. En este sentido los Pactos Territoriales pueden ser un buen instrumento en tanto que articula cauces y mecanismos de participación de los diferentes actos res que intervienen en el ámbito local, si bien su heterogéneo desarrollo hace difícil establecer un modelo de aplicación. Pero, a pesar de esto, los Pactos Territoriales no pueden ser actuaciones aisladas que se llevan a cabo en un ámbito territorial concreto a voluntad de sus promotores. Sin una adecuada distribución de competencías - y de fondos asociados a esas competencias - entre los distintos niveles de intervención, es difícil sostener determinadas iniciativas. La definición de esas competencias es el principal problema que se ha de resolver desde la dimensión territorial. Cada administración, cada organismo, cada actor, debe de conocer cual es el trabajo que le compete, solo de esta manera será posible realizar una evaluación con resultados positivos en cuanto a eficacia y eficiencia de las políticas. Este sistema dotará a la política de coherencia con las caracteristicas y necesidades, evitando el mimetismo y la duplicidad de la misma, que ahora, en muchos casos se produce. La instauración de condiciones favorables a la aparición de proyectos: información, consejo y asistencia a las personas que los realizan, la creación de un clima ' de cooperación entre actores públicos y privados y el apoyo a la innovación, dependen principalmente del nivel local.' A las políticas nacionales les corresponde el papel prioritario de suprimir los obstáculos estructurales y poner en marcha cuatro clases de instrumentos de tipo horizontal, es decir, un nuevo abanico de instrumentos financieros, asi como la adaptación de las formaciones, la consolidación de los nuevos oficios, una reforma del marco jurídico que facilite la creación de nuevos modelos de empresas y de pasarelas entre los sectores público y privada; y por último, una mayor descentralización de la acción administrativa. La intervención europea es ' sobre todo complementaria, apoyando los experimentos, divulgando las buenas prácticas, fomentando las redes de cooperación y apoyando financieramente las políticas nacionales, ya sea mediante los Fondos Estructurales o mejorando la coordinación (fiscalidad, energía, competencia). En todos los niveles geográficos (regiones, provincias o departamentos, comarcas, ciudades, municipios rurales), el apoyo de las autoridades locales rebasa ampliamente los resultados estadísticos y encuentra su fuerza en los múltiples logros sociales, culturales y medioambientales de las iniciativas a través de la creación de nuevos empleos directos o indirectos. Más allá de las evaluaciones económicas, estos beneficios son percibidos como signos positivos de un giro posible después de 20 años de crisis o de declive. Dichos beneficios legitiman una alternativa política o estratégica, particularmente en las zonas rurales de baja densidad, donde la creación de algunos empleos puede representar el inicio de una diversificación de actividades y la apertura de nuevas posibilidades laborales para sus habitantes. En las regiones industriales, los nuevos servicios se convierten a menudo en los ejes de una estrategia de reconversión más global enfocada hacia el sector terciario. Ante estos razonamientos, es innegable la importancia que en los últimos años ha adquirido lo local y la inexistencia ya de discusión sobre su firmeza y necesidad. Donde antes el planteamiento era la conveniencia o no, de una intervención territorial, hoy el debate se suscita a la hora de dar coherencia y regulación a estas intervenciones. La progresiva incursión en actuaciones desde los territorios ha sido decisiva para la implantación de un modelo integral de desarrollo local. Estas actuaciones han sido imprescindibles en muchos casos, para el conocimiento de las potencialidades y recursos de los territorios y para dotar de una visión más cercana (jel tejido económico y social a los grandes decisores de la política. Esto, unido a un clima de diálogo social, de consenso y de voluntad colectiva, se ha convertido en uno de los principales recursos de los sistemas locales. Pero ¿se quedan ahi? O ¿han de seguir pugnando por asumir competencias en lo que al diseño de las políticas públicas se refiere? En cualquier caso, las políticas territoriales no pueden desvincularse de las actuaciones que se realizan en otros niveles. Se debe proceder a un intercambio de experiencias pero también a la ejecución de actuaciones compartidas, en el convencimiento que estas políticas no están aisladas de su entorno, ni siquiera del más lejano, por ello no se deben desactivar los niveles superiores, sustituir la administración central o regiona l por la local, sino formular una política que complemente la de ámbitos más amplios, de acuerdo con un planteamiento coordinado entre los diferentes niveles. El establecimiento de mecanismos de coordinación, su fomento y su mejora, presente en todas las regulaciones normativas, es pues la pieza clave para la apuesta territorial. Es un empeño hacia una estrategia común que articule lo local y lo global en un proyecto de cooperación que implique al conjunto de actores involucrados en que la globalización ofrezca nuevas capacidades de ciudadanía y enraíce en un territorio concreto. Es el caso de la mayoría de las políticas llevadas a cabo por el SAE. Todavía, tras el tiempo transcurrido desde su puesta en marcha, algunas más de tres años, aún se encuentran en el "limbo" de la indefinición. Casi es un elemento estructural en el Servicio' Andaluz de Empleo, cada nueva política que se fomenta - caso de las ATIPES - nace con "taras" de implementación, aunque no de concepción. La cuestión es identificar los poderes públicos que han de asumir cada una de las responsabilidades, en la medida en que el sistema español ha adquirido ya formal y materialmente la máxima descentralización, consecuencia del principio autonómico que ordena la forma de Estado Social de Derecho. No es plantearse "si" la competencia de lo local, sino "en qué medida - cuanto" y "para qué", y sentar fases para seguir investigando, es un debate abierto y de escasa proximidad para su cierre. Un reto de vigilancia multilateral.