Desarrollo económico en el noreste de Uruguay una explicación a partir de la articulación rural-urbana y la organización productiva

Resumen

La preocupación que da lugar a esta investigación es el problema del desigual desarrollo económico territorial en Uruguay. Al respecto, un antecedente propio de investigación para la obtención del DEA en la UAM (Rodríguez Miranda, 2005) muestra las disparidades que hay en el país en términos de un indicador de desarrollo económico territorial endógeno. El indicador refleja, para el período 1992-2002, las condiciones en cada departamento respecto a cuatro determinantes que son las aglomeraciones urbanas, las instituciones, la organización de la producción y la innovación, siguiendo el enfoque teórico desarrollado en Vázquez Barquero (2002, 2005). De acuerdo a ese indicador, en el contexto nacional la región noreste es la que presenta un mayor atraso relativo. Esto se corrobora también a través de otros indicadores y antecedentes más recientes que se presentan en este trabajo y que muestran condiciones de atraso relativo en términos de ingresos de los hogares, PIB, competitividad, atracción de inversiones y desarrollo humano. Es así que surge el interés de analizar las economías de los departamentos de Artigas, Rivera, Cerro Largo y Treinta y Tres, situados en el noreste, para entender cómo funcionan y, a partir de ello, analizar qué transformaciones son necesarias para lograr un mayor desarrollo económico y social. %&/Por lo tanto, el objetivo de la investigación es entender para el caso de las economías de los departamentos del noreste del país, en concreto Artigas, Rivera, Cerro Largo y Treinta y Tres: ¿Cómo se explica la dinámica territorial de desarrollo económico a partir de la organización de la producción en el territorio y la interacción entre medio rural y urbano?. La formulación de esta pregunta tiene mucho que ver con el marco teórico que se adopta y con las características propias de estas economías (de base agropecuaria, con un sistema urbano de ciudades más bien pequeñas). Por otra parte, además de dar respuesta a la pregunta, que implica estudiar y entender cómo la interacción rural-urbana y la organización productiva dan lugar a un determinado proceso de desarrollo en esta región, también es parte del objetivo explicar si el mismo configura un proceso de desarrollo endógeno y, en caso de no serlo, cómo podría lograrse una trasformación en ese sentido. %&/Para responder la pregunta se sigue un enfoque de desarrollo económico territorial endógeno que supone una visión compleja del proceso de acumulación de capital y cambio estructural, ya que los determinantes de dichos procesos, asociados a los recursos disponibles (trabajo, capital, recursos naturales), la capacidad de ahorro e inversión, el cambio tecnológico o la innovación como un proceso endógeno al crecimiento económico, se ven todos afectados y condicionados por la organización social, económica e institucional del territorio. Es esta organización la que determina las diferentes dinámicas de los determinantes de la acumulación de capital y el cambio estructural en el territorio y, más importante aún, determina la interacción entre los mismos que es lo que en última instancia define el proceso de desarrollo económico. %&/El marco teórico tiene entonces como principales componentes que afectan el proceso de acumulación de capital y crecimiento económico a la innovación, la organización de la producción, las instituciones y las economías de aglomeración urbana, en el sentido que los plantea Vázquez Barquero (2005). A los que se les integra un quinto componente vinculado al desarrollo territorial rural. Con esto último se busca incorporar la dimensión de la articulación rural-urbana como forma de lograr una correcta interpretación para la región noreste de los anteriores mecanismos involucrados en el desarrollo económico territorial. Entonces, las economías de diversidad asociadas a las relaciones y vínculos que se desarrollan en un espacio rural-urbano hacen parte importante de los mecanismos que determinan el proceso de crecimiento económico en el territorio. Pero no menos importante es que, junto con el desarrollo del potencial competitivo del sistema productivo y la capacidad empresarial local, la introducción y difusión de innovaciones y el rol de las ciudades del territorio, deben ser considerados en interacción sinérgica y dentro de un marco institucional que pauta las reglas de juego de esas economías. Este efecto de sinergia, que Vázquez Barquero (2005) denomina efecto H, es parte fundamental del marco teórico ya que establece que los mecanismos que gobiernan las fuerzas del proceso de acumulación de capital conforman un sistema que permite multiplicar el efecto de cada uno de ellos dando lugar al proceso de desarrollo económico. Así como, si actúa negativamente, puede también limitar el efecto de cada uno y terminar bloqueando el proceso de cambio estructural. La endogeneidad del proceso de desarrollo también exige una capacidad importante de decisión y control sobre el proceso por parte de los actores locales, lo que económicamente se refleja en la apropiación local de una parte significativa del excedente generado.%&/A partir de este marco teórico general se desarrolla un modelo de análisis inédito para la interpretación de los procesos de desarrollo económico territorial en Uruguay, atendiendo particularmente a las características de la región noreste. Dicho modelo combina un análisis de la dinámica competitiva e innovadora de las diferentes actividades de la economía con su contribución a la conformación de un sistema productivo local, es decir, en qué grado favorece la creación de relaciones económicas con el resto de la economía local que se integren en forma relevante y estratégica dentro de un mismo sistema de valor. Al mismo tiempo el modelo considera el grado de integración entre el medio urbano y rural que cada actividad económica desarrolla en su propia dinámica productiva. A partir de esa interpretación del funcionamiento de la economía local es posible analizar, para cada actividad del territorio, cuál es el potencial para el desarrollo de relaciones económicas en clave de sistema productivo o cadena de valor territorial y en qué medida el espacio más propicio es un ámbito rural-urbano, o sólo rural o urbano. %&/De acuerdo al modelo de análisis desarrollado se estudiaron las principales actividades económicas y productivas de la región, así como las relaciones económicas (empleo, ingresos, relaciones comerciales y productivas) entre los medios rural y urbano, lo que permitió realizar posteriormente un análisis de cada una de las economías departamentales de la región para poder responder al objetivo de la investigación. %&/La metodología empleada para captar la información necesaria comprendió una amplia revisión y utilización de información secundaria, el procesamiento propio de micro datos de encuestas disponibles, la consideración de una serie de antecedentes de investigación relevantes sobre los mismos departamentos en estudio (algunos de ellos en los que tuve participación directa) y aproximadamente ochenta entrevistas relevando información y visiones de más de un centenar de actores locales e informantes calificados (empresas, productores, otros agentes económicos, expertos sectoriales, actores institucionales y de la sociedad civil, organismos de gobierno local y del nacional con presencia en el territorio, así como de la cooperación internacional), lo que supuso un trabajo de campo muy importante (desarrollado entre setiembre de 2007 y julio de 2008). A su vez, muchos de los entrevistados fueron nuevamente contactados y consultados, sobre aspectos puntuales que fue necesario aclarar o profundizar.%&/Los principales resultados de la investigación, respecto a las economías analizadas del noreste del país, se resumen a continuación: %&/" Muestran un funcionamiento que mayormente se desarrolla en un espacio urbano-rural. Se trata de un espacio de interrelaciones donde lo urbano es soporte de lo rural y lo rural es fundamento de lo urbano.%&/" Presentan un desarrollo en forma desarticulada que no confiere a la economía carácter de sistema. Es decir que la articulación que hay entre medio urbano y rural no desarrolla una lógica de sistema productivo local. %&/" Lo anterior sucede en forma preocupante con las actividades más dinámicas y competitivas del territorio, que refieren a algunas pocas agroindustrias. La integración sucede muchas veces al interior de los sectores con una lógica "vertical" sectorial que vincula campo y ciudad, pero sin vínculos "horizontales" y "transversales" entre sectores, y mucho menos en lógica de redes. Esto determina comportamientos con rasgos de enclave, relativamente desconectados del resto de la actividad económica. %&/" En definitiva, estas economías presentan, por un lado, procesos económicos competitivos con capacidad de crecimiento y acumulación sobre la base de la explotación de recursos naturales (cadenas agroindustriales y grandes explotaciones agropecuarias) pero que se integran a sistemas de valor y cadenas de proveedores y servicios externas (de lógica nacional) y, por otro lado, procesos que también, en gran parte, están basados en recursos naturales, pero caracterizados por una pequeña escala, baja competitividad y dificultades para generar una dinámica de crecimiento y acumulación de capital. Con las características de este último grupo se identifican también a la mayor parte de las actividades económicas de la ciudad que no son agroindustrias, como el comercio y servicios no relacionados al agro. %&/" A su vez, una característica general de la región es, salvo excepciones, el muy bajo nivel de asociatividad y cooperación entre los actores económicos, grandes y pequeños, que los hace incapaces de construir proyectos colectivos con potencial para transformar la realidad socioeconómica de estos territorios.%&/A partir de estos resultados surgen conclusiones y recomendaciones referidas a plantear el desafío de impulsar el desarrollo de un sistema productivo local competitivo a partir de la construcción de redes de empresas, relaciones intersectoriales y cadenas de valor locales. Esto supone integrar a ese desarrollo local a las actividades más potentes y dinámicas que actualmente desarrollan lógicas de enclave respecto al territorio, así como propiciar transformaciones importantes en la mayor parte de las actividades poco competitivas que funcionan con lógicas individuales y no cooperativas.%&/En el caso de las grandes cadenas agroindustriales, las conclusiones y recomendaciones que se realizan apuntan a lograr que actividades que generan un proceso de acumulación importante sobre la base de recursos del territorio generen también un derrame de parte de ese dinamismo en el resto de la economía local, lo que también supone que el excedente generado por esa actividad sea pasible de una mayor apropiación local. En el caso de las actividades de menor escala, baja competitividad y donde no hay grandes jugadores, el problema radica en lograr un proceso exitoso de crecimiento y acumulación que actualmente no existe (hay estancamiento o desacumulación). Para alcanzar esos objetivos, surge de la investigación que es fundamental la consideración de un espacio de desarrollo rural-urbano como escenario que permite la diversificación de las actividades productivas y de servicios, generando también nuevas actividades que hoy no existen o muestran un muy escaso desarrollo. A su vez, esa diversificación no es contradictoria con una especialización que atienda a las necesidades, demandas y oportunidades específicas que surgen o pueden surgir en el territorio. Por otro lado, la diversificación no implica sólo el aumento y variedad de actividades y sectores en la economía sino que supone también en muchos casos diversidad en la actividad económica que desarrolla cada uno de los agentes económicos.%&/A partir de una propuesta de transformación de la economía de la región en un sistema de relaciones y cadenas de valor con importante arraigo local y en clave competitiva, se reflexiona sobre algunas condiciones que deben acompañar ese proceso o sobre las que es necesario poner especial atención para que tales transformaciones sean posibles. Esas condiciones refieren a las intervenciones previas que pueden ser necesarias para modificar el punto de partida poco favorable de muchos de los actores locales que deben ser los protagonistas del cambio sugerido, la necesidad de fomentar la cooperación y asociatividad como forma de mejorar la competitividad del territorio, las políticas generales y específicas de formación de los recursos humanos, así como algunas recomendaciones sobre cómo avanzar en la generación local de investigación y conocimiento. Finalmente, se reflexiona sobre futuras líneas de investigación que se abren a partir de este trabajo.